The pressure on governments around the world to reduce deficits and public debt has been unrelenting. The response in many cases has been to cut operating costs, raise taxes, and slash investments. The potential downside to those moves, however, is sizable and includes delayed economic recovery and social unrest.
Another weapon in the government arsenal, however, has gone largely unused. Governments have not made a concerted and systematic effort to fully utilize and better manage the assets under their control, an approach known as asset optimization. Asset optimization may bring to mind steps such as divestments or privatizations, but they constitute just one piece of the puzzle. Beyond such one-time moves there are major opportunities for governments to aggressively manage the performance and maintenance of everything from roads to power plants and public museums.
Os motivos para se concentrar em como os ativos do governo são gerenciados são numerosos e atraentes. Por um lado, a base de ativos é enorme - os ativos de muitos governos representam trilhões de dólares - e diversos, abrangendo tudo, desde infraestrutura física até dados públicos valiosos. Além disso, diferentemente dos aumentos de impostos ou dos cortes no orçamento, a otimização de ativos não é um arrasto para o crescimento econômico. E a desvantagem política é limitada, principalmente quando uma melhor gestão pode produzir um serviço aprimorado para o público e um melhor retorno sobre dólares públicos investidos. E, embora se mova efetivamente nas três frentes, requer foco e planejamento detalhado, o sucesso está bem ao alcance para a maioria dos governos. As barreiras mais desafiadoras ao sucesso são a falta de atenção à oportunidade e à falta de compromisso de fazer isso acontecer. Nos principais países desenvolvidos, de acordo com o Fundo Monetário Internacional, os ativos não financeiros pertencentes ao governo (incluindo autoridades centrais e locais) podem variar de cerca de 35 a mais de 90 % do PIB. (Veja o Anexo 1.) Na Europa, esse número é cerca de metade do PIB. Terrenos, direitos minerais, marcos e ativos intangíveis, como os nomes de marcas associados às instituições governamentais populares, por exemplo, não estão incluídos em balanços públicos ou são avaliados em baixos custos históricos ou valores nominais. Além disso, muitos governos mantêm participações de ações nas empresas domésticas, e isso oferece a esses governos algum grau de influência sobre um pool de ativos ainda maior. O governo central da França, por exemplo, possui aproximadamente 300 bilhões de euros (cerca de US $ 417 bilhões) em investimentos em ações em várias entidades. Essas entidades, por sua vez, controlam mais de 700 bilhões de euros (US $ 973 bilhões) de ativos fixos, incluindo grande energia e infraestrutura de transporte, imóveis, marcas e patentes - dando a influência do governo francês sobre aqueles
Just as important, asset optimization is eminently achievable in three steps: ensuring assets are operating at maximum capacity and efficiency, investing in those assets over their entire life cycle to minimize total costs, and generating additional revenues from those assets where possible. And while moving effectively on all three fronts requires focus and detailed planning, success is well within reach for most governments. The most challenging barriers to success are lack of attention to the opportunity and lack of commitment to making it happen.
An Untapped Opportunity
The potential benefits of asset-optimizing strategies stem in large part from the size of the asset base under government control. In major developed countries, according to the International Monetary Fund, nonfinancial assets owned by the government (including central and local authorities) can range from about 35 to more than 90 percent of GDP. (See Exhibit 1.) In Europe, that figure is about half of GDP.
In fact, these figures in many cases understate the scope of the opportunity. Land, mineral rights, landmarks, and intangible assets such as the brand names associated with popular government institutions, for example, are either not included in public balance sheets or are valued at low historical costs or nominal values. In addition, many governments hold equity stakes in domestic companies, and this gives those governments some degree of influence over an even larger asset pool. France’s central government, for example, holds roughly €300 billion (about $417 billion) worth of equity investments in various entities. Those entities, in turn, control more than €700 billion ($973 billion) of fixed assets, including major energy and transport infrastructure, real estate, brands, and patents—giving the French government influence over those
Os benefícios de torcer os maiores retornos desses ativos são significativos. Essa abordagem pode reduzir os custos operacionais e atrasar ou eliminar inteiramente a necessidade de novas despesas importantes de capital. Além disso, existem recompensas não financeiras. A qualidade dos serviços públicos, por exemplo, pode ser melhorada com menos interrupções no serviço, enquanto a pegada ambiental geral do governo está sendo reduzida. E o esforço pode resultar em operações governamentais simplificadas e mais eficientes. Historicamente, os programas oficiais de otimização de ativos têm sido limitados a privatizações e, em um punhado de países, à terceirização. Mais recentemente, vários países lançaram iniciativas de otimização de ativos, mas, na maioria das vezes, eles se concentraram estreitamente na racionalização de portfólios imobiliários do governo. Por outro lado, as empresas do setor privado usaram todas as ferramentas à sua disposição para obter mais benefícios de seus ativos, a fim de maximizar o retorno do capital. Esses esforços se intensificaram após a recente crise financeira global, à medida que o acesso reduzido ao capital tornou cada vez mais crítico fazer mais com os mesmos recursos - ou reduzidos -. Alguns dos obstáculos decorrem da cultura que existe na maioria dos governos. Por exemplo, a otimização de ativos geralmente é erroneamente percebida como reduzindo a qualidade ou o acesso a certos serviços. Além disso, como esses esforços recebem muito menos atenção do público do que os projetos de alto nível Greenfield, muitos gerentes do setor público dedicam menos tempo e menos recursos na otimização de ativos. E também existem obstáculos significativos de recursos humanos, incluindo uma escassez de experiência interna de gerenciamento de ativos e falta de incentivos poderosos para os funcionários públicos se concentrarem em maximizar o desempenho dos ativos do governo.
Still, the potential to maximize the return on government assets has gone largely unrealized. Historically, official asset-optimization programs have been limited to privatizations and, in a handful of countries, to outsourcing. More recently, a number of countries have launched asset optimization initiatives, but, for the most part, they have focused narrowly on rationalizing government real-estate portfolios. In contrast, private-sector companies have used every tool at their disposal to wring the most benefit from their assets in order to maximize return on capital. These efforts intensified in the wake of the recent global financial crisis, as reduced access to capital made it increasingly critical to do more with the same—or reduced—resources.
There are several reasons for the public sector’s reluctance to push aggressively on this front. Some of the hurdles stem from the culture that exists within most governments. For instance, asset optimization is often erroneously perceived as reducing the quality of, or access to, certain services. In addition, because such efforts receive much less public attention than high-profile greenfield projects, many public-sector managers put less time and fewer resources into asset optimization. And there are significant human-resource obstacles as well, including a scarcity of internal asset-management expertise and a lack of powerful incentives for public employees to focus on maximizing the performance of government assets.
Além disso, certos processos e incentivos no setor público tendem a incentivar o curto prazo-em que a longo prazo-pensam. As restrições orçamentárias, por exemplo, podem dificultar a manutenção de gastos com manutenção no curto prazo, embora esses investimentos economizem dinheiro ao longo de vários anos. E os processos financeiros e contábeis do governo apenas exacerbam essa mentalidade de curto prazo. Dinheiro - em vez de acumular - a contabilidade ainda é a norma na maioria dos governos. Essa prática não fornece uma imagem detalhada do custo total dos ativos ao longo de seu ciclo de vida e penaliza essencialmente os governos por manutenção inicial. Além disso, geralmente existem orçamentos separados para manutenção e investimento, subcote novamente a capacidade do governo de ter uma visão abrangente de todos os custos associados a um ativo específico.
torcendo o maior valor de ativos públicos
Government leaders are well versed in the issues associated with divestments, privatizations, and public-private partnerships. But they are less familiar with the mechanisms for improving the performance and returns associated with public assets. The three primary ways for achieving such improvements are operating assets in a way that maximizes their performance, investing in and maintaining assets in order to minimize the cost of those assets over their life cycle, and finding ways to generate new revenue streams from existing assets.
Maximizing Asset Performance. Underutilized assets—whether roadways, defense equipment, or Internet bandwidth—represent waste. In order to squeeze the best performance from an asset, governments must zero in on supply and demand problems that are leading to less than optimal functioning of that asset.
On the supply front, there are various tactics for achieving this. Implementation of new technologies and processes can eliminate bottlenecks and minimize service disruptions, and low-cost ways of increasing capacity can be explored before funds are pumped into building new capacity. Consider the efforts the UK government took in 2010 to rationalize its real-estate portfolio. Through staff relocation and office redesign, the Government Property Unit reduced the square footage of office space occupied by central government services by 12 percent compared with 2008, saving hundreds of millions of pounds.
Furthermore, demand can be managed to improve the performance of government assets. The goal: to smooth out peaks in demand and raise the average utilization rate for existing assets. In France, for example, when peak-hour toll fees on the A1 highway were raised by 25 percent, driving patterns changed and more traffic shifted to nonpeak hours.
Reduzindo o custo total de propriedade. Na Autoridade de Transporte de uma cidade dos EUA, estimou-se que a implementação da manutenção sistemática preventiva da estrada, em vez de um programa de manutenção de minimum, levaria a um declínio de 50 % nos gastos anuais de custo por milha. O programa ofereceu o benefício adicional de prolongar a vida útil das estradas por dez anos. (Consulte Anexo 2.) The key here is to carry out timely and appropriate maintenance, avoiding unplanned service disruptions—as well as the higher costs typically associated with emergency repairs—and extending the life of certain assets. At a U.S. city’s transportation authority, it was estimated that the implementation of systematic preventive road maintenance instead of a program of bare-minimum maintenance would lead to a 50 percent decline in annual cost-per-mile spending. The program offered the added benefit of extending the life of the roadways by a full ten years. (See Exhibit 2.)
Adicionando novos fluxos de receita. Entre as ações possíveis: cobrar taxas de usuário, alugar capacidade excedente imobiliária, oferecer serviços de consultoria e licenciar ativos intangíveis. Principais aeroportos e estações ferroviárias, por exemplo, produzem receitas graças ao desenvolvimento de lojas, serviços e espaço de publicidade de varejo. Ativos. E o consultório cada vez maior de dados mantidos pelos governos representa outra fonte potencial de receita significativa. The opportunity also exists for leveraging assets to generate much needed revenues. Among the possible actions: charging user fees, renting out excess real-estate capacity, offering consulting services, and licensing intangible assets. Major airports and railway stations, for instance, produce revenues thanks to the development of retail shops, services, and advertising space.
And while infrastructure and real estate are natural candidates for this sort of strategy (together they account for more than 90 percent of governments’ nonfinancial fixed assets), there are other opportunities for revenue generation that make use of tangible assets such as equipment (for example, medical-research systems) and intangible assets.
The Louvre Museum, for example, struck a 30-year brand-licensing agreement with Abu Dhabi authorities, a deal that will generate proceeds of €400 million ($556 million), the equivalent of two years of the museum’s budget. And the ever-increasing storehouse of data maintained by governments represents another potential source of significant revenues.
O caminho da execução
Líderes do setor público no nível central e regional-de agências de defesa e ministérios de energia aos departamentos de transporte e infraestrutura-podem liderar a acusação a uma melhor gestão do público. Fazer isso está bem ao alcance dos governos, mas, para que isso aconteça, eles devem primeiro descrever uma estratégia abrangente. Acreditamos que a seguir são os seis elementos críticos dessa estratégia. Isso pode exigir investimento em certas ferramentas de luz, como bancos de dados de inventário. Um plano de vários anos deve ser desenvolvido, com várias etapas de otimização de ativos sendo estudadas por meio de uma análise de cenários que avalia os riscos e benefícios de cada opção. Pode fazer sentido começar concentrando-se em uma parte do portfólio de ativos do governo, testando novas abordagens e aprendendo com esses ensaios. Essas habilidades, que incluem modelagem orçamentária de longo prazo e desenvolvimento de projeções sofisticadas de demanda e custos para ativos como estradas, podem ser desenvolvidas através de treinamento interno e parcerias com especialistas externos.
Comprehensive Diagnosis and Multiyear Planning. The first step is to conduct a detailed examination of the assets under government control and to determine how management of those assets can be improved. This might require investment in certain light tools such as inventory databases. A multiyear plan should be developed, with various asset-optimization steps being studied through a scenario analysis that assesses the risks and benefits of each option. It might make sense to start by focusing on one piece of the government’s asset portfolio, testing new approaches, and learning from those trials.
The Right Team. Public-sector entities will need to expand their financial, commercial, and technical skills. These skills, which include long-term budget modeling and developing sophisticated demand and cost projections for assets such as roads, can be developed through internal training and partnerships with outside experts.
Clear Governança. Portanto, é fundamental estabelecer coordenação entre esses grupos para minimizar o conflito e a duplicação de esforços. Uma vez estabelecido uma equipe para orientar o esforço geral, esse grupo deve definir um processo claro para priorizar projetos, estabelecer metas e marcos, atribuir responsabilidades e manter os canais de comunicação abertos entre grupos impactados, como funcionários de serviço público e administradores do governo. Também faz sentido em alguns casos promulgar regras que criem incentivos para a colaboração entre vários grupos. Entre as possibilidades: o desenvolvimento de um mecanismo para compartilhar a economia de custos de um novo programa de gerenciamento de ativos entre os vários departamentos ou ministérios envolvidos. Many groups play a role and have an interest in public-asset management. So it is critical to establish coordination among those groups to minimize both conflict and the duplication of efforts. Once a team has been established to steer the overall effort, that group should define a clear process for prioritizing projects, setting targets and milestones, assigning responsibilities, and keeping the channels of communication open between impacted groups such as public-service employees and government administrators. It also makes sense in some cases to enact rules that create incentives for collaboration among various groups. Among the possibilities: developing a mechanism for sharing cost savings from a new asset-management program among the various departments or ministries involved.
Um processo de orçamento ajustado. Sem isso, é improvável que os gerentes proporem um aumento no investimento em manutenção, temendo que possam ser obrigados a reduzir outros custos para financiar esse gasto. O progresso de cada iniciativa deve ser rastreado diligentemente e os KPIs selecionados devem ser monitorados regularmente. Para ferrovias, por exemplo, os KPIs podem incluir a taxa de uso diário de trens ou quilômetros de trilhos de ferrovias reformadas, e os programas de usina podem se concentrar nas taxas de utilização dessas instalações. É por isso que os governos devem adotar o verdadeiro gerenciamento de mudanças. Inicialmente, isso envolve a mobilização de pessoal crítico para liderar o programa e requer a construção de amplo apoio ao esforço, incluindo a conquista da adesão de funcionários do setor público e a comunicação com os usuários de serviço público para minimizar a possível resistência à mudança. E o primeiro passo para alcançar que reconhece a tremenda oportunidade inexplorada que existe em explorar melhor ativos do governo. Essa oportunidade é um fato que os líderes do setor público, enfrentando os desafios gêmeos de controlar a dívida pública e estimular o crescimento econômico, não podem mais se dar ao luxo de ignorar. At the same time, the budget process might need adjustment to ensure that it will not discourage long-term maintenance planning and spending. Without that, managers are unlikely to propose an increase in maintenance investment, fearing that they might be required to reduce other costs to finance that spending.
Close Project Monitoring. Every initiative under the broad asset-optimization program must be expertly managed. The progress of each initiative should be tracked diligently, and select KPIs should be monitored regularly. For railways, for example, KPIs might include the daily use rate of trains or kilometers of railroad tracks renovated, and power plant programs might focus on utilization rates of those facilities.
A New Mind-Set. It is difficult to see an asset optimization push succeeding in the traditional public-sector culture, particularly given the persistent misconceptions about what such an effort entails. That’s why governments must embrace true change management. Initially, this involves mobilizing critical personnel to lead the program and requires building broad support for the effort, including winning buy-in from public-sector employees and communicating with public-service users to minimize possible resistance to change.
A strategy that incorporates these six elements is crucial. And the first step in achieving that is recognizing the tremendous untapped opportunity that exists in better exploiting government assets. That opportunity is a fact that public-sector leaders, facing the twin challenges of reining in public debt and spurring economic growth, can no longer afford to ignore.
